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                  厘清城投债问题 防范债务风险

                  作者:北京大学经济学院 许云霄/副教授 柯俊强/博士

                   
                  2018年城投债发行规模达到约2.4万亿城投债不仅在基础设施领域中扮演着重要角色而且会继续尽管中央政府制定了清晰的地方债务规范管理体系但是地方政府的实际执行却一再偏离导致了城投债存量的迅速增长
                   
                  城投债的前世今生
                   
                  地方强烈的推动经济增长需求?#25237;?#22478;投债的依赖使得城投债规模在2012年急剧上升发行额达到8000亿2013年8月至9月期间国家审计署组织全国审计机关对政府性债务进行了审计公报结果显示地方政府性债务?#36805;?#36798;18万亿元客观揭示了债务规模的迅速膨胀2014年全国城投债券发行规模更是出现井喷式增长发行规模达到约1.8万亿发债数?#21271;?000支创历史新高
                   
                  2015年开始中国经济下行压力加大稳增长的任务使得城投债的发行限制得到松绑?#25945;?#36716;型暂时搁置发行总量在2016年达到峰值将近2.5万亿另一方面新的?#23545;?#31639;法自2015年开始执行它允许地方政府发行地方政府债券法律的出台使2015年地方政府债达到约4万亿元在此之前地方政府债维持在2000亿左右远低于同期城投债发行规模
                   
                  2015年12月财政部225号文提出通过3年左右的过渡期由省级财政部门在限额内安排发行地方政府债券置换并未对地方债务实行“一刀切”这有利于保障在建项目融资和?#24335;?#38142;不断裂处理好化解债务与稳增长的关系债券的置换工作很大程度上加快了地方政府债的存量增加地方债在2016年突破6万亿元接下来的两年置换期继续维持在4万亿元以上的高发行?#20426;?/div>
                   
                  2016年10月在遵循43号文原则的基础上国务院办公厅发布88号文应急处置预案对政府债务进行“新老划断”将对存量债务进行清理甄别分为存量政府债务存量担保债务和存量救助债务其中只有存量政府债务可被置换随后在2016年11月制定印发152号?#27169;?#20316;为88号文的配套文件指导地方政府进行存量债务的具体操作?#24471;?/div>
                   
                  2016年始PPP政府和社会?#26102;?#21512;作等隐性担保变相举债的手段在城投债受到严厉限制后大规模出现2017年5月财政部先后出台50号文关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知和87号文关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知重拳规范了地方PPP融资严禁利用PPP政府出资的各类投资基金变相举债基本上实现了对当前地方政府及其部门主要违法违规融资方式的政策全覆盖2018 年上半年发改委财政部又通过194 号文23 号文重申了城投公司不得依托政府信用进行融资同时对金融机构为地方政府及政府融资?#25945;?#25552;供融?#22987;?#24378;了约束
                   
                  伴随着城投违约风险事件频发财政部整顿通报地方违规举债行为再加上地方政府加快进程置换债务城投债发行量增长受到了抑制2017年发行规模下降约20%至2万亿元
                   
                  城投债?#31283;未?/strong>
                   
                  首先我们必须肯定城投债在中国过去30年的快速发展中发挥了重要的作用它在一定程度上将大量社会?#24335;?#24341;入到市政基础设施公共服务的建设缓解了地方政府的财政困境加速推进了中国城镇化的进程不过城投债在过去10年中的迅猛发展和存量积累也导致了中国当前面临的债务风险隐患根据Wind中有关城投债的存量数据2019年至2021年是城投债兑付的高峰期届时城投?#25945;?#20250;面临着一定的偿债压力较大的债务周转压力或将促使城投债发行规模进一步扩大陷入恶性循环在经济下行期间有可能爆发系统性风险
                   
                  依靠债务投?#19990;?#21160;的经济发展是不可?#20013;模?#22320;方政府需要慢慢淡化城投债的融资职能协调城投公司?#34892;?#36864;出或者转型使其实现市场化运营另一方面中央政府要承担好财政组织者的角色从财政改革角度推动对地方政府财权事权匹配的支持为地方政府“开好前门”同时将一部分基本公共服务领域的支出责任从地方政府转移至中央政府
                   
                  财政部在2017年12月关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告中提出了对于融资?#25945;?#36716;型的一些原则性指导意见对于有收益的经营项目与政府?#21387;常?#25512;向市场化债务转变为一般的企业债对于有一定收益的公益性项目鼓励推广PPP模式地方政府给予一定的财政补贴特许经营权不再承担债务对于无收益的纯公益性项目由政府进行债权融资融资?#25945;?#28165;算退出
                   
                  尽管转型路径?#27492;?#28165;晰但困难很大主要问题在于首先城投?#25945;?#36807;于依赖地方政府一旦与政府?#21387;?#25104;为?#32960;?#20225;?#25285;?#38754;临激烈的市场竞争城投?#25945;?#23558;难以生存其次欠发达地区的诸多项目缺乏稳定现金流且财政实力较差政府付费能力有限再次PPP模式推广面临缺少合适项目和政府信用支持的问题最后不同规模融资?#25945;?#20844;司转型难点不同大型融资?#25945;?#20844;司转型重点在于引入社会?#26102;?#25913;善公司治理结构培育经营项?#20426;?#36827;行资源整合 小型融资?#25945;?#20844;司旗下缺少经营项目同时注入优?#39318;?#20135;困难转型艰难
                   
                  短期内受违规融资清理等影响?#25945;?#34701;资难度加剧城投债难以大面积推向市场化许多没有必要存在的城投?#25945;?#23558;面临关闭其余?#25945;?#23558;夹在政府与市场化中间进行过渡转型鉴于经济托底后续再融资能力的下?#25285;教?#36716;型进度将会缓慢进行无法一步到位
                   
                  中长远期来看城投债的全面平稳退出有赖于地方政府财力的重塑经济体制的深化改革以切断政企信用捆绑现有的存在一定灰色成分即隐含政府信用的城投债会慢慢淡出历史舞台逐步转向市场信用支持的项目收益债和显性政府信用支持的市政债然而政府公共服务的属性决定了市政建设的长期?#38498;?#36328;期负债需求城投债在遥远的未来可能只是换一?#20013;问?#23384;在具体?#38382;?#20250;在中央政策地方政府与市场的博弈中慢慢?#26376;?#20986;?#30784;?/div>
                   
                  展   望
                   
                  李克强总理在2019年政府工作报告中提出要防范化解重大风险要强化底线思维坚持结构性去杠杆防范金融市场异常波动稳妥处理地方政府债务风险防控输入性风险并?#34892;?#21457;挥地方政府债券作用2019年拟安排地方政府专项债券2.15万亿元比去年增加8000亿元为重点项目建设提供?#24335;?#25903;持也为更好防范化解地方政府债务风险创造条件合理扩大专项债券使用范围继续发行一定数量的地方政府置换债券减轻地方利息负担鼓励采取市场化方式妥?#24179;?#20915;融资?#25945;?#21040;期债务问题不能搞“半拉子”工程”总理的要求?#25512;?#24453;能否实?#20013;?#35201;很多因素首先是尽量堵上相关政策文件本身存在漏洞弱化地方政府仍对金融机构的隐性干预规范的地方政府财权和事权匹配其次各职能部委统一对城投融资的政策态度权衡对地方政府有直接约束能力协调?#28784;?#21830;协会?#28784;?#25152;等职能机构配合政策部门对城投融资?#34892;?#36816;营和管理
                   
                  社会科学报总第1651期2版   
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